關于《綿陽市歷史文化遺址保護條例(草案)》起草情況的報告

2023年10月26日在市八屆人大常委會第十七次會議上

綿陽市人民政府

　　一、起草過程

　　根據市人大常委會2023年立法計劃，《綿陽市歷史文化遺址保護條例》被列為市人大常委會審議地方性法規，我市成立了市政府分管領導為組長的起草工作領導小組，并組織市文廣旅局、市住建委、市自然資源和規劃局等部門成立起草工作組。起草工作組經梳理研究、專題調研、座談走訪，草擬了《綿陽市歷史文化遺址保護條例(征求意見稿)》。經多方征求意見、立法聽證、專家論證，收到有關部門、社會公眾意見26條，聽證意見36條，專家意見23條。研究吸收上述意見后，形成了《綿陽市歷史文化遺址保護條例(草案代擬稿)》。市司法局按程序經過全面審查，形成了《條例(送審稿)》。10月10日經市八屆政府第69次常務會議審議通過后，形成了《綿陽市歷史文化遺址保護條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)。

　　二、主要內容及特點

　　《條例(草案)》采取章節制，共6章39條，體量適中，具體包括總則、確定與公布、保護與管理、傳承與利用、法律責任和附則。第一章對立法目的、適用空間范圍、保護原則、管理體制機制、歷史文化遺址定義及其類型等內容作出規定;第二章對歷史文化遺址確定的標準、程序、行政主體、行政許可設定、機構機制等內容作出規定;第三章對相關行政主體的職能職責、行政許可設定、行為模式等內容作出規定;第四章對歷史文化遺址的傳承與利用，尤其是與文化產業、旅游產業的融合方面作出規定;第五章對違反本條例禁止性規定的行為設定過罰相當的法律責任;第六章對條例的生效時間和法定解釋等附則內容進行規定。

　　《條例(草案)》有以下四個特點：一是保護客體具有多樣性和獨特性。在長期的歷史發展中，我市形成了李白文化、蜀道文化、文昌文化、三國蜀漢文化、紅色文化、大禹文化、嫘祖文化和“兩彈一星”精神、抗震救災精神等歷史文化資源和羌族、白馬藏族等民族文化資源，各類文化資源豐富，地方特色鮮明。這些寶貴的歷史文化資源深深融入了綿陽市的歷史發展脈絡中。二是《條例(草案)》具有一定的抽象性和概括性。條例對歷史文化遺址保護管理做了原則性、框架式的制度設計，如名錄制度、保護責任人制度、保護范圍制度等，但對保護與管理并未設置具體細化的保護措施，這既為將來歷史文化遺址的單體立法作出了原則性和方向性規定，也為單體立法因地制宜設置具體保護措施提供了基礎。三是對歷史文化資源載體進行了類型化處理并對主要的類型進行了法定解釋。因歷史文化遺址涵蓋的歷史文化資源較多，形態紛繁復雜，根據我市實際情況，在條例中將歷史文化遺址分為了不可移動文物、歷史建筑、不可移動紅色資源、歷史地段、傳統建筑、工業遺址、地質災害遺址、古道等類型，通過這種類型化處理充分體現了歷史文化資源的地方特色。四是平衡了保護與利用的關系。市委市政府高度重視文化和旅游融合發展工作，在保護的前提下，《條例(草案)》專設了傳承與利用一章，對加強歷史文化遺址的活化利用作出了系列規定。

　　三、需要說明的問題

　　(一)關于條例的上位法。本次立法沒有直接的上位法，也缺乏全國統一的行業規范、術語標準和核心概念的法定解釋。同時，根據檢索和查證結果，截至目前我國暫無以“歷史文化遺址保護條例”命名的立法例。因此，此次立法具有較大挑戰性和開拓性。

　　(二)關于歷史文化遺址的概念。從理論上講，不可移動文物、歷史文化名城名鎮名村、歷史建筑、歷史文化街區、歷史文化遺址、歷史文化遺產、歷史文化資源等概念既有聯系，又有區別。《條例(草案)》在對歷史文化遺址的概念進行法定解釋時借鑒了中國古跡遺址保護協會對遺址和《廣東省革命遺址保護條例》對革命遺址的定義，突破了考古學意義上古遺址“殘存”和“不完整”的定義范圍。《條例(草案)》中的歷史文化遺址指廣義上的遺址，既包括一部分不可移動文物、歷史建筑、不可移動紅色資源，又包括工業遺產、地質災害遺址、歷史地段等歷史文化資源。歷史文化遺址與不可移動文物、歷史建筑在邏輯上是部分包含關系，其外延將大于不可移動文物和歷史建筑。

　　(三)關于歷史文化遺址管理體制機制。一是除參考《中華人民共和國文物保護法》相關規定外，鑒于歷史文化遺址與歷史建筑在保護客體上存在相似性，《條例(草案)》在保護體制和工作機制的制度設計方面保持了與《綿陽市歷史建筑和歷史文化街區保護條例》的協調和統一;二是在劃分市縣兩級政府和行政主管部門的職責方面，條例按照市級統籌、屬地管理的指導思想進行體制和機制設計。在具體制度設計中，由市直文物主管部門統一負責歷史文化遺址的調查、確定、名錄公布、檔案建立等工作，而縣(市、區)文物主管部門負責做好歷史文化遺址的日常管理。