關鍵詞：必答題
前情提要
四川既有大城市、又有大農村，城鄉差距與區域差距交織疊加，城鄉二元結構尤為明顯。推動城鄉融合發展，是建設現代化四川的必答題，也是拉動投資、提振消費、促進就業增收的重要抓手。
2023年11月，省委十二屆四次全會召開，專題研究以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展，并出臺相關決定。全會明確提出“抓好兩端、暢通中間”的工作思路——抓好兩端，就是一端抓以縣城為重要載體的城鎮化建設，把縣城建強，提高就地就近城鎮化的質量和水平;一端抓以宜居宜業和美鄉村建設為牽引的鄉村全面振興，把農村建好，加快實現農業農村現代化。暢通中間，就是破除制約城鄉融合發展的體制機制障礙，促進城鄉要素雙向流動、公共資源均衡配置、基層治理高效協同，不斷增強城鄉融合發展的內生動能和整體活力。
圓桌訪談
四川2000多萬農村流動人口，歸宿是就地城鎮化嗎?
受訪嘉賓
郭曉鳴 四川省社科院研究員
賈 晉 西南財經大學中國西部經濟研究中心副主任
劉 俊 四川省縣域經濟學會副秘書長
川觀新聞記者 李欣憶 邵明亮 攝影 黃瀟
春運即將開啟，全球最大的人口遷徙年復一年上演。對四川而言，川籍農民工數量在全國位居前列，這樣的“鐘擺式”流動，在城鄉間已是常態。相關數據顯示，目前，全省有2000多萬進城農民生活在城市、戶籍在農村，是城鄉“兩棲族”。
成都東站春運資料圖。吳楓 攝
如何結束“鐘擺式”流動，減少城鄉“兩棲族”?許多專家指出，縣域地區人口就地、就近城鎮化的必要性日益凸顯。省委明確，抓以縣城為重要載體的城鎮化建設，把縣城建強，提高就地就近城鎮化的質量和水平。
當前，尤為迫切的是，以縣域為重要切入點，增強縣域對于產業和人才的吸引力，不斷縮小城市和鄉村的差距，實現城鄉之間的深度融合發展。還需關注的是，種種變局之下，縣城的高質量發展如何破局?縣域經濟轉型如何擺脫困頓、持續向好?近日，川觀新聞邀請各方專家對此開出了藥方。
就地城鎮化，堵點在哪兒?
記者：過去我們的城鎮化以大城市群為主要發展路徑，現在要轉向縣域，特別是就地城鎮化的方式。這種轉變還面臨哪些堵點?
郭曉鳴：進城農民雙重占有資源受到一些批評，比如大量閑置的宅基地，寧愿撂荒也不交給集體，成為沉睡的資源。但我認為這是歷史發展階段合理的現象，在進城農民還不能享受城市居民同等的公共服務待遇時，要求他們放棄在農村的承包權、分配權，是不公平的。四川有2000多萬生活在城市、戶籍在農村的進城農民，沒有真正實現市民化，這部分人群也是農村資源閑置率最高的，要千方百計想辦法讓資源流動起來。
賈晉：農業轉移人口市民化，是當前暢通城鄉要素流動的一大堵點。轉移人口的縣城化，也就是就地城鎮化，是我們的目標。要實現目標，我認為一些先進地區的做法可以借鑒。
我們在江蘇一個縣跟蹤調查，他們想辦法盤活資源，農民放棄宅基地、農用地，進城之后配套社保、集中居住區域。為什么可以做到?這是因為放棄的指標權益縣上統籌，這條路就能走通。這就要求我們的縣域經濟足夠發達，能夠充分承載產業，才能在縣域內部實現這樣的統籌。
劉俊：四川的城鎮化率落后于全國，這是差距也是潛力，如果能夠打通要素流動，城鎮化還有二三十年保持增長的潛力。相關數據顯示，預計“十四五”時期全省城鎮化率年均提高近1個百分點，每年有80余萬農村人口轉移到城鎮，必將帶來城鎮體系、內需市場和城鄉格局的深刻調整。但是我們要看到，能夠高成本實現的城鎮化已經實現了，當務之急是有序組織實現更低成本的城鎮化。
郭曉鳴：改革需要雙向發力。在城市端，關鍵在于解決公共服務、均衡化的問題，織牢社會保障網、加快完善公共服務體系。在鄉村端，建立農民資產財產處置的機制，也就是建立退出的制度和路徑。從制度設計上，讓各種資源能夠流動起來，為農民增加收入，成為他進城的原始積累，也為鄉村產業發展提供更多的資源。
縣城高質量發展，破局的關鍵是什么?
記者：縣城地處“城尾鄉頭”，對城鄉融合發展起著關鍵支撐作用。但對四川多數縣城而言，規模小、實力弱的特征突出，轉型與發展的壓力并存。要實現高質量發展，如何破局?
北川新縣城的景色。 何海洋 攝
賈晉：四川的縣均經濟規模僅為浙江和廣東的1/3、江蘇的1/4左右，縣域經濟發展不充分。省委提出以縣域為重要切入點推進城鄉融合，就是要夯實縣域發展基礎，率先在縣域內破除城鄉二元結構，帶動形成新型工農城鄉關系。而以縣城為龍頭培育壯大縣域經濟，是破題的關鍵。
劉?。嚎h城要轉變發展模式，四川要對183個縣(市、區)實行分類，在發展類別上要按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城的分類，準確對縣域發展模式進行定位。實現以人為本的高質量發展，我認為首先要千方百計增加就業機會，人多了就有機會，就有服務業;要承接逆城市化的康養、休閑、養老的需求;找比較優勢、補短板，發展差異化個性化的產業。
郭曉鳴：破局的關鍵是產業。我觀察到產業的問題：一方面是城鄉產業發展相互脫節，產業鏈短，融合度低;另一方面城鄉產業發展關鍵利益主體參與度低，利益分享不足。
破局的路徑，首先是優化城鄉要素配置，在鄉村端把土地細碎化問題解決，吸引城市科技、投資、管理、市場要素進入鄉村，進行對接，從目前低端分散超小規模農業，逐漸發展為現代農業。
第二，根據城鄉消費需求的變化，瞄準新的消費需求，發展新的消費業態，實現產業融合提質增效。比如一產三產的聯動，從低端的農家樂，向康養、民宿、研學、體驗等業態升級。
第三，構建利益機制，讓關鍵利益主體(農戶、專業大戶、家庭農場、合作社、農業企業等)充分參與到產業園區、特色小鎮的發展過程中，實現共建共享。
打破城鄉多重割裂，縣域如何擔當重任?
記者：城鄉之間存在的多重割裂，導致兩者之間未能形成良性循環，這是城鄉差距大、城鄉問題突出的根源之一。而這其中，縣域和縣城未能充分發揮鏈接的作用，是城鄉不暢的重要因素?？h域發展怎樣促進要素雙向流動和循環?
郭曉鳴：人、地、錢這三個問題是核心關鍵。人的問題之前我講了進城農民，還有一頭是入鄉群體。他們面臨的問題主要是政策風險導致的不穩定，以及現實帶來的難融入。中國的鄉村發展是人才重構的過程，讓農村想出去的出去，讓城市想進村的進來，關鍵是通過解決政策和制度的障礙，打通外部人才進入的通道。
地是“三塊地”的問題，承包地要以縣域為要素融合，下決心解決耕地細碎化問題，讓小田變大田，促進耕地的利用效率;宅基地，是土地要素盤活的引爆點，最重要是建立新的改革制度，改變低效率閑置浪費的局面;集體經營性建設用地，是具有巨大潛力的領域，重點是進一步加大納入國家第二輪試點的19個縣(市、區)的探索力度，以市場化方式來盤活。
錢分為三種資金，財政資金、金融資金、社會資金，要細化激活三類資金的方式。
賈晉：暢通縣域城鄉流通網絡體系也很重要，重點還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產業鏈體系，把堵點逐漸消解，縣域里的冷鏈中心、批發市場在這個體系里非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉流通領域里的關鍵問題，進行降成本、提效率的活動。
我認為理想的城鄉融合，是不同梯度的城鄉融合，縣域內有一定梯度，不同縣之間又有梯度，把每個臺階盡量做平，不讓它坑坑洼洼，而臺階之間又不至于太陡，差距太大。
劉俊：除了促進縣域內要素流動，建立縣域城鄉循環的城、鎮、村三級空間支撐體系和公共服務體系也是關鍵點。三級體系里面的重點是縣城的綜合帶動作用，以及鄉村多元價值的作用。要推進縣城基礎設施向鄉村延伸，以片區為單元編制實施鄉村國土空間規劃，推動重要市政公用設施布局向城郊及中心鎮延伸，推動有條件的中心鎮發展成為縣域副中心。一二三產業融合核心在縣城，但鄉村的多元價值還是在鄉村，所以省委提出“抓好兩端”，兩端很重要。
郭曉鳴：還有一個不得不提的是公共服務，也是目前改變最顯著，老百姓認同度較高的領域。以四川的經濟發展水平和基礎，不能急于完成均等，但在財力允許的情況下，要逐步縮小差距。我認為需要重點解決三個問題：
一是公共服務供給的精準性。目前行政化標準化匹配的方式，存在公共服務供給錯位的矛盾，最需要的和提供的不一致，比如每個村都配一個兒童活動室、一個衛生室，有些村因為人口的空間變化，需求顯著萎縮，造成低效配置。而新增長的需求，比如停車場、充電樁、路燈等，不能及時動態滿足。二是公共服務的供給方式。最大的受益主體是當地村民，應該最有發言權，但目前自上而下的供給方式，沒有構建最重要的參與機制，利益主體無法表達他們的訴求。三是管護機制缺失，重建輕管，前建后壞。
由此改革的方向是根據鄉村人口結構的變化，制定可以動態調整的公共服務方案，探索建立村民主導的建管結合的機制，提高使用效率，讓公共服務的認同度更高，獲得感更強。
